#6 PPL - Proposition de loi visant à adapter les obligations de production de logements sociaux aux capacités réelles des territoires

PROPOSITION DE LOI

visant à adapter les obligations de production de logements sociaux aux capacités réelles des territoires

PRÉSENTÉE

Par Mme Alexandra BORCHIO FONTIMP,

Sénatrice

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) poursuit un objectif essentiel : développer l’offre de logements sociaux et favoriser la mixité sociale. La présente proposition de loi ne vise pas à remettre en cause cette ambition, mais à faire évoluer son application pour mieux tenir compte des réalités locales.

C’est une demande forte exprimée depuis plusieurs années par de nombreux maires. Dans certains territoires particulièrement contraints, les élus se trouvent confrontés à une équation devenue impossible : ils doivent atteindre des objectifs de production de logements sociaux alors même que le foncier nécessaire à leur réalisation est devenu extrêmement rare, voire inexistant.

À cette raréfaction du foncier peuvent s’ajouter des contraintes qui réduisent encore les possibilités de construction : risques naturels, espaces protégés, règles applicables aux territoires littoraux ou de montagne, recul du trait de côte, disponibilité de la ressource en eau ou capacités des réseaux d’eau potable et d’assainissement.

Pourtant, l’impossibilité de construire ne protège pas aujourd’hui automatiquement une commune de la carence et des sanctions qui en découlent. Une commune peut ainsi se voir imposer un objectif qu’elle n’a pas les moyens physiques d’atteindre, puis être financièrement pénalisée pour ne pas l’avoir atteint. Pour les maires concernés, qui doivent déjà composer avec les contraintes de leur territoire, une telle situation est difficilement compréhensible et plus encore difficilement acceptable.

L’enjeu financier est loin d’être théorique. La carence peut conduire à une majoration importante du prélèvement supporté par la commune, à laquelle s’ajoutent les autres conséquences prévues par la loi. À l’impossibilité de construire peut donc s’ajouter une sanction pesant directement sur les finances locales.

Face à cette situation, il apparaît nécessaire d’agir à deux niveaux : apporter une protection financière immédiate aux communes concernées et instaurer, dans la durée, un mécanisme permettant d’adapter leurs obligations à leurs capacités réelles de construction. Il serait en effet paradoxal de laisser les pénalités continuer à s’aggraver pendant que les communes s’efforcent de répondre à des objectifs que les contraintes de leur territoire peuvent rendre matériellement inatteignables.

Le droit actuel apporte déjà certaines souplesses, notamment au travers des contrats de mixité sociale, qui permettent de tenir compte des difficultés rencontrées localement. Mais prendre en compte une difficulté n’est pas la même chose que reconnaître juridiquement une impossibilité. Aujourd’hui, même lorsque les contraintes du territoire sont établies, elles ne donnent pas à la commune un droit à voir sa capacité réelle de production objectivée et ne lui garantissent pas d’être protégée contre la carence.

C’est précisément à cette double nécessité, protéger immédiatement les communes contre l’aggravation des pénalités et reconnaître durablement leurs contraintes objectives, que la présente proposition de loi entend répondre.

L’article 1er instaure un moratoire de trois ans sur l’aggravation des prélèvements financiers imposés aux communes déficitaires en logements sociaux. Durant cette période, le montant annuel du prélèvement, majoration comprise le cas échéant, ne pourra excéder celui mis à la charge de la commune au titre de l’année de référence. Les pénalités existantes sont ainsi maintenues, mais leur aggravation est empêchée, sans faire obstacle à leur diminution lorsque les efforts réalisés par les communes le permettent. Cette mesure transitoire vise à préserver les finances locales et à accorder aux élus le temps nécessaire pour poursuivre leurs efforts de production, sans remettre en cause les obligations fixées par la loi SRU.

À cette protection financière immédiate et temporaire s’ajoute une réforme structurelle et pérenne, portée par les articles suivants. L’objectif étant d’adapter durablement les obligations des communes à leurs capacités réelles de construction.

L’article 2 crée donc un mécanisme permettant, à la demande de la commune, d’établir objectivement ce que son territoire lui permet réellement de produire. Le foncier constructible et effectivement mobilisable est placé au cœur de cette analyse, complétée par les contraintes structurelles du territoire et par l’ensemble des possibilités de production offertes notamment par la densification, le renouvellement urbain ou la transformation du bâti existant.

L’article 3 tire directement les conséquences de cette évaluation sur les obligations de la commune. Lorsque celle-ci démontre que son territoire ne lui permet pas d’atteindre l’objectif normalement applicable, cet objectif est adapté à sa capacité effective de production. L’obligation demeure donc, mais elle est ramenée à un niveau que la commune est réellement en mesure d’atteindre.

L’article 4 constitue l’innovation structurelle majeure de cette proposition de loi en consacrant une protection nouvelle contre la carence et les sanctions qui lui sont attachées. Dès lors qu’une commune atteint l’objectif adapté à ses capacités et mobilise les possibilités de production identifiées, elle ne peut être déclarée carencée ni subir les sanctions qui en découlent pour des logements qu’elle était objectivement dans l’impossibilité de produire.

Le texte opère ainsi un changement essentiel par rapport à la logique actuelle : les contraintes territoriales ne seraient plus seulement un élément susceptible d’être pris en considération par l’État ; leur constat produirait désormais un véritable effet juridique au bénéfice de la commune.

Il ne s’agit ni d’exonérer les communes de leurs obligations ni de revenir sur l’objectif de mixité sociale. Les communes continueront à construire partout où leur territoire le permet. En revanche, l’impossibilité objectivement établie d’aller plus loin protégera désormais la commune contre la sanction.

L’article 5 prévoit les dispositions de compensation financière de la proposition de loi.

La philosophie du texte tient ainsi en un principe simple : la loi SRU doit sanctionner le refus de construire, pas l’impossibilité de construire.

Empêcher, dès à présent, l’aggravation des pénalités, adapter durablement les obligations aux réalités territoriales et consacrer un principe nouveau selon lequel aucune commune ne doit être sanctionnée pour des logements qu’elle est objectivement dans l’impossibilité de construire : tel est l’objet de cette proposition de loi.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

I. – Par dérogation aux articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, pour chacune des trois années civiles suivant celle de la promulgation de la présente loi, le montant total du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, majoration comprise le cas échéant, mis à la charge d'une commune ne peut excéder le montant total du prélèvement, majoration comprise, effectivement mis à sa charge au titre de l'année de promulgation de la présente loi.

II. – Le plafonnement prévu au I s'applique aux communes ayant fait l'objet d'un prélèvement d'un montant strictement positif au titre de l'année de promulgation de la présente loi, y compris lorsqu'un arrêté de carence est pris ou renouvelé à leur encontre au cours de la période mentionnée au même I.

III. – Pour chacune des années mentionnées au I, le montant du prélèvement est préalablement déterminé dans les conditions prévues aux articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du même code, après application de l'ensemble des déductions légalement prévues. Lorsque ce montant est inférieur au plafond mentionné au I du présent article, seul ce montant inférieur est mis à la charge de la commune.

IV. – Le présent article ne fait obstacle ni à l'application des dispositions plus favorables prévues par le code de la construction et de l'habitation, ni au maintien des obligations de production de logements locatifs sociaux prévues aux articles L. 302-5 et L. 302-8 du même code.

Article 2

Le II de l'article L. 302-8-1 du code de la construction et de l'habitation est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :

« À la demande de la commune, lorsqu'elle estime que les caractéristiques de son territoire ne lui permettent pas d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés, le représentant de l'État dans le département procède, dans le cadre de l'élaboration du contrat de mixité sociale, à une évaluation contradictoire de sa capacité territoriale effective de production de logements locatifs sociaux pour la période triennale considérée.

« Cette évaluation détermine le nombre de logements locatifs sociaux que la commune est effectivement en capacité de produire. Elle tient compte, en premier lieu, de la disponibilité du foncier constructible et de sa possibilité effective de mobilisation au cours de la période considérée.

« Sont également prises en compte les contraintes structurelles affectant durablement la capacité de construction ou d'accueil du territoire, notamment les caractéristiques physiques des terrains, les risques naturels et technologiques, les servitudes d'utilité publique, les protections environnementales, agricoles, paysagères ou patrimoniales, les dispositions applicables aux communes littorales et de montagne, l'exposition au recul du trait de côte, la disponibilité durable de la ressource en eau ainsi que les capacités d'alimentation en eau potable et d'assainissement.

« L'évaluation tient compte des possibilités de production résultant du renouvellement urbain, de la densification, de la transformation et de la mobilisation du bâti existant ainsi que des opérations déjà autorisées, programmées ou engagées. Seules peuvent justifier une réduction de la capacité territoriale effective de production les contraintes objectives, durables et indépendantes de la volonté de la commune. Les conclusions de cette évaluation sont motivées et annexées au contrat de mixité sociale. »

Article 3

Le IX de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation aux 1° à 3° du présent IX, lorsque l'évaluation prévue au II de l'article L. 302-8-1 établit que la capacité territoriale effective de production de logements locatifs sociaux de la commune est inférieure à l'objectif minimal qui lui est applicable, le contrat de mixité sociale fixe l'objectif de réalisation au niveau correspondant à cette capacité. La commune demeure tenue de mobiliser l'ensemble des possibilités de production identifiées par cette évaluation. »

Article 4

Après le deuxième alinéa de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Ne peut être déclarée en état de carence la commune pour laquelle l'évaluation prévue au II de l'article L. 302-8-1 établit que l'insuffisance du nombre de logements locatifs sociaux réalisés résulte de l'absence de foncier effectivement mobilisable ou de contraintes structurelles affectant durablement sa capacité de construction ou d'accueil, dès lors qu'elle a réalisé l'objectif fixé en application du dernier alinéa du IX de l'article L. 302-8 et mis en œuvre les actions relevant de sa compétence nécessaires à la mobilisation de l'ensemble des possibilités de production identifiées par cette évaluation. »

Article 5

I. – La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales de la présente loi est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

II. – La perte de recettes résultant pour l'État du I du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

III. – La perte de recettes résultant pour les établissements publics et organismes bénéficiaires des prélèvements prévus aux articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

Alexandra BORCHIO FONTIMP, le 13 octobre 2026